自缅甸军人2月1日全面接管国家权力，引发示威活动和社会动荡以来，外界一直在努力寻求可行的国际解决方案。由于联合国安理会常任理事国存在意见分歧，而美西方国家对缅军的影响力已然减弱，外界寄希望于东盟发挥更重要的作用。

四个多月以来，国际舆论对东盟方式具有多样化、动态性的认识，经历了观察、期待、质疑三个发展阶段：

缅甸问题暴发16天后

缅军政府任命的外交部长吴温纳貌伦于2月17日在曼谷与泰国和印尼外长会晤，开启一项艰巨的东南亚地区外交任务。国际舆论普遍认为，东盟尽管有种种缺点，但仍然是外界向缅甸将军们传递信息、听取其解决危机想法的最佳渠道。在缅局势持续升级背景下，东盟于3月2日召开部长级非正式会议讨论相关话题。会议声明表示，东盟愿以正面、和平和建设性的姿态协助缅甸。印尼、马来西亚、新加坡、菲律宾四国外长会后的发声措辞则更加强硬，呼吁军政府释放政治犯、采取措施维护民主，反映出东盟内部的分歧。在此阶段，国际舆论对东盟方式保持观察。

缅甸问题暴发82天后

4月24日召开的东盟缅甸问题特别峰会达成五点共识，被舆论认为是当前东盟能够实现的最大努力，改善了东盟的声誉。大国纷纷表态欢迎或支持，舆论期待东盟在危机解决中发挥中心作用。然而，缅军方此后坚持控局而未作实质性的配合，且东盟内部对如何落实共识存在较大分歧，共识迟迟未能落地。外界不看好东盟方式的声量渐涨。

缅甸问题暴发126天后

6月，东盟官员访缅以及中国-东盟特别外长会的召开给予外界对东盟方式新的期待，但若东盟仍缺少实质进展，则外界的质疑还将继续累加。

总的来看，国际舆论对东盟方式解决缅甸问题并不是很看好，原因如下：

困境1：东盟内部存在立场分歧东盟是共识型组织，基于共识的决策框架往往阻碍果断的行动。

舆论认为，并非所有东盟国家的领导人都认识到了缅甸危机给东盟带来的深刻政治分裂。印尼、马来西亚和新加坡政府公开表示对和平示威者使用武力是不可接受的。泰国、越南、老挝和柬埔寨则援引东盟传统的不干涉内政原则，倾向于引导其他国家接受既成事实。

菲律宾曾一度反对外部干涉，后又转而支持举行东盟特别峰会。新加坡和泰国与缅甸具有广泛的经济和军事联系，两国可能是在缅甸问题上风险最高、影响力最大的东盟成员国。“军事政变”一词触动泰国总理巴育的神经，相比危机带来的疫情、经济和安全风险，巴育可能更加关注自身政权的合法性。新加坡敏锐地注意到中美在缅甸问题上走向对立的可能，为了更加灵活地“在巨树中穿梭”，避免使用可能孤立缅甸的严厉言辞与措施。印尼勇于在应对缅甸危机中发挥引领作用，但缺少影响缅军的“杠杆”，且在缅甸罗兴亚人问题上面临来自国内穆斯林的强大压力，作用仅限于提供建议与组织外交活动。

在此背景下，东盟达成了具有明显妥协意味的五点共识，并未要求军政府释放政治犯或者谴责对平民的暴力行为。直到东盟官员访缅前后，各国在特使人选、任务和任期问题上仍存在分歧。轮值主席国文莱并未任命特使，该国缺乏领导大型外交活动的经验与影响力，在特使问题上表现出减轻自身责任的倾向。印尼战略与国际研究中心(CSIS)高级研究员埃文·拉克斯马纳(Evan A. Laksmana)认为，文莱领导人似乎不满于缅甸危机导致其既定的主席议程边缘化。

文莱外交部长访缅时向缅军方提交特使提名，由对方作出选择[1]。据半岛电视台(Al Jazeera)报道，文莱还向东盟提交“概念文件”，主张特使任期仅限于今年，其后将由下任轮值主席柬埔寨进行审查。尤其是，文莱提出特使的工作应局限于调解，无须在缅甸长期驻扎，并由特使所属国配备少量工作人员[2]。上述安排将削弱东盟特使的地位和影响力，消息人士指其遭到部分成员国的反对[1]。此外，各国在是否将人道主义援助作为特使访缅筹码的问题上亦存在明显分歧。

东盟共识机制的支持者强调，这是保持沟通渠道开放与促进建设性参与的重要方式。但加州大学伯克利分校政治学系奥伦·萨梅特(Oren Samet)博士认为，东盟过去依靠共识与缅军接触的无效努力导致外界对其缺乏信心。自1997年缅甸加入东盟以来，东盟领导人一直努力与将军们进行建设性接触，希望促进缅甸的政治进步。然而，缅军仍不愿妥协，东盟在推动缅甸改革与阻止军方打压2007年示威活动方面缺乏有效行动[3]。

困境2：东盟机制具有内在矛盾

拉克斯马纳认为，《东盟宪章》在坚持不干涉成员国内政的同时，强调法治、善治、民主与宪政原则。因此，东盟容易因成员国出现“违宪”政权更迭而陷入两难境地，这在缅甸危机中得到充分体现。此外，东盟轮值主席由成员国轮流担任，任期1年。但在缅甸问题上监督停止暴力、提供人道援助与促进和解的全面进程可能长达数年[1]。这需要成员国克服分歧，在协商一致的基础上采纳一揽子方案，并由后任主席国接续引领合作。此项开放式使命对于依靠松散、非正式合作的东盟构成重大挑战，令部分领导人感到不安。文莱的消极处理正反映了其面临的压力。

澳大利亚东亚论坛(East Asia Forum)5月24日刊文《东盟需在缅甸保持势头》，指出无论东盟方式采取何种路径，缅甸都不能维持现状。否则，城市恐怖袭击、经济自由落体，以及难民向边境地区大量迁移将阻碍局面长期稳定。东盟行动迟缓已削弱其相关性与可信度。若问题迟迟得不到解决，到8月东盟地区论坛和11月东亚峰会召开之际，东盟将面临更多批评。东盟在国际舞台上的利益和雄心与其制度框架所支持发挥的功能间存在差距[4]，且这种差距正逐渐拉大。东盟在区域事务的中心地位受到严峻考验，这不仅会影响东盟方式的效果，还将威胁整个东南亚在大国地缘政治博弈中维持平衡的能力。因此，存在缅甸危机成为地区一系列动荡开端的可能性。

困境3：东盟对局势的影响力有限

东盟成员尽管对东盟方式的紧迫性与路径选择存在分歧，但对于局面的认知基本取得共识，即缅军是对缅甸局势发展具有决定性影响的力量。因此，东盟在缅甸问题非正式外长会、特别峰会和中国-东盟特别外长会上均只邀请缅军方代表。加之，军方认定民族团结政府等组织“涉恐”，东盟在介入阶段只得先与缅军一边建立联系，加剧了民盟面临的话语困境。舆论因此质疑东盟作为诚实中间人和积极变革力量的能力。反军政府示威者拒绝承认军政府，坚持恢复去年11月的大选结果，故对东盟方式持抵制态度。

结束暴力是当前各方关注重点，昂山素季拥有极强的社会号召力。政局突变之初，曾有人向外界“传达”她号召民众抗争的消息，推动游行示威走向高潮。昂山素季长期坚持非暴力不合作，如她出面重申这一主张，有望推动局势缓和。因此，东盟亟需与作为民盟领导人的昂山素季和吴温敏建立联系。但受到军方限制，东盟缺少与之充分接触的机会，难以了解并公开其对于政局突变与政治和解的真实意见。

南洋理工大学拉惹勒南国际研究院杰出研究员巴里·戴斯克(Barry Desker)认为，东盟对缅甸局势的影响力不在于五点共识等具体规则，而在于其说服军政府的能力。缅军是一支自驱力强的军队，较少受到外界观点和国际趋势的影响。因此，缅甸国内与外国政府、国际民间社会组织的批评与抵制不会阻止缅军。东盟面临漫长的博弈与考验。东盟在2007年起草《东盟宪章》时未采纳名人小组(EPG)关于对严重违反承诺的成员国实行惩罚（包括暂时剥夺成员身份）的建议[5]。因此，东盟对缅军缺乏威慑力，其接触战略是一条“单行道”。国际社会担心待局面稳定，缅军可能违背其建设以多党民主制和邦联制为基础的联邦国家的承诺。缅军或旨在利用与东盟的接触与区域国家恢复官方往来，为军人政权获取合法性，帮助稳定局势。

困境4：东盟对外有效协调面临障碍

缅甸危机成为地缘政治热点，外部力量的自我定位、政策目标与资源渠道存在差异，使东盟有效协调面临困难。云南大学缅甸研究院李晨阳研究员在《世界知识》2021年第12期发文指出，联合国工作人员对缅国内各政治势力力量对比与局势走向的判断存在偏差[6]。6月18日联合国大会后，联合国缅甸问题特使伯格纳依然坚持“爆发大规模内战的风险是真实的”。联合国将缅军行为认定为“军事政变”，并通过秘书长声明、人权专员联合声明、联大决议等多种形式谴责缅军的暴力行为，借联大涉缅决议呼吁实行武器禁运。在这种情况下，缅军接受联合国斡旋调停的可能性极低。

美西方国家虽认可东盟方式核心地位，但尽力避免赋予缅军政府合法性，难予实质支持。俄罗斯借缅军急切希望获得外部承认之际大发军售财，既无意愿也无影响力推动局势缓和。地区国家竞争对缅地缘政治影响，避免疏远军政府。例如，日本努力维持其依靠经济和技术援助在东南亚建立起的影响力，很难全面停止官方发展援助。此外，拉克斯马纳认为，东盟国家对外部力量在东盟方式中角色的认知存在差异，更增加了协调的难度。由于相关国家对缅甸的影响力大于东盟，缺乏协调一致的战略反将削弱东盟的努力[1]。

结论：我们为什么还要坚持东盟方式解决缅甸问题

尽管外界对东盟方式存在多重质疑，我们仍要支持东盟方式，可关注以下几点：

第一，东盟方式是当前唯一可行的缅甸危机多边外交解决机制。

第二，缅甸未来1至2年内局势走向基本由军方决定，仍需东盟劝阻军方开历史倒车，避免走军人政权的老路。

第三，东盟集体行动是防止缅甸危机成为地缘政治爆点的最佳方式。

第四，对东盟方式的不看好隐含东西方观念差异。按照东盟方式，越是关键和棘手的课题，越要尊重成员国的自主性，允许其按照自己的步伐行事，不强求一致。这是东盟从多年区域合作的经验与教训中总结出来的，值得贯彻。

（作者：原瑞辰，北京大学国际关系学院·腾讯“一带一路”大数据创新实验项目课题组成员。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）